Ponad dwie trzecie Polaków korzystnie ocena pracę władzy lokalnej. Nie tylko badania opinii publicznej świadczą, że reforma samorządowa okazała się najbardziej udaną ze wszystkich przeprowadzonych po 1989 r. Przyczyniła się do rozwoju „Małych Ojczyzn”, ułatwiła pozyskiwanie środków pomocowych, przybliżyła władzę obywatelom. Samorządowcy nie mają jednak czasu na świętowanie jej ćwierćwiecza: szykują się do przewidzianych na kwiecień wyborów.
Ćwierć wieku samorządów
69 proc z nas uznaje, że władza samorządowa dobrze pracuje, tylko 23 proc nie jest z niej zadowolona. Dla porównania w sondażu CBOS działania poprzedniego Sejmu (na oceny obecnego jeszcze za wcześnie) pozytywnie postrzega zaledwie 29 proc, a Senatu 33 proc Polaków [1].
Jak oddać władzę ludziom
Reforma administracyjno-samorządowa a ściślej jej drugi etap, bo na poziomie gmin samorządność wprowadzono już w 1990 r. wtedy też w maju odbyły się pierwsze do nich po czasach komunizmu całkowicie wolne wybory – weszła w życie od Nowego Roku 1999 r. Poza przyznaniem władzom lokalnym i regionalnym większych uprawnień, częścią reformy przegłosowanej przez parlament po negocjacjach z prezydentem w 1998 r. stało się przywrócenie powiatów, zniesionych przez ekipę Edwarda Gierka w 1975 r. Zmieniono całkowicie mapę administracyjną kraju. 49 województw „gierkowskich” (ich stolicami pozostawały nawet Suwałki, Tarnobrzeg czy Skierniewice) zastąpiono szesnastoma nowymi, które w założeniu miały być porównywalne z regionami w państwach Unii Europejskiej, chociaż Polska dopiero aspirowała do jej członkostwa, uzyskanego ostatecznie w 2004 r.. Opłacało się to, bo pozwoliło na napływ i absorpcję środków pomocowych. Chociaż liczba i granice województw stanowiły w trakcie prac nad reformą przedmiot najostrzejszych sporów politycznych – po jej przyjęciu mapa administracyjna kraju ani razu, pomimo upływu ćwierćwiecza, nie została skorygowana. Dobrze świadczy to o jej twórcach. Co więcej, za rządów PiS próba podziału Mazowsza na dwa województwa (aglomerację warszawską i resztę) spotkała się z rozlicznymi protestami społecznymi, co przyczyniło się do porzucenia tego zamysłu.
Przywrócenia powiatów i nakreślania nowej mapy wojewódzkiej ale przede wszystkim rozszerzenia uprawnień samorządów podjęła się zwycięska w wyborach parlamentarnych z 1997 r. koalicja Akcji Wyborczej Solidarność i Unii Wolności. Nie zdecydowały się na to ryzyko sprawujące władzę w poprzednim czteroleciu Sojusz Lewicy Demokratycznej i Polskie Stronnictwo Ludowe.
Jerzy Buzek, który sprawował urząd premiera z ramienia AWS w latach 1997-2001 jeszcze wcześniej, w kampanii ogłosił: – Idziemy po władzę po to, żeby oddać ją ludziom.
Twórcami koncepcji reformy samorządowej pozostawali Michał Kulesza, Jerzy Stępień, Jerzy Regulski i Józef Płoskonka. W toku prac nad nią przywoływano również program „Samorządnej Rzeczypospolitej” uchwalony jeszcze w 1981 r. przez pierwszy historyczny Zjazd Delegatów NSZZ „Solidarność”.
Kartografia jako nauka polityczna
Z początku pojawiały się koncepcje utworzenia zaledwie 10 województw, jak chciała część AWS związana z Janem Rokitą i Unia Wolności: ich autorzy nie potrafili jednak odpowiedzieć, dlaczego Rzeszów, w międzywojniu powiat woj. lwowskiego ma być teraz przypisany do Krakowa, a Olsztyn do Gdańska, z którym nigdy nie był związany. Przystano więc, że oba miasta staną się wojewódzkimi stolicami. Koncepcji 12 województw nie udało się utrzymać wobec partykularyzmów pojawiających się tak wśród posłów AWS jak UW, którym trudno było zagłosować za degradacją ich własnych okręgów wyborczych. W toku prac w Senacie powiększono liczbę województw do 15: Doszły; kujawsko-pomorskie, opolskie i lubuskie. Jednak to, co przyjęła „izba refleksji”, zawetował wywodzący się z opozycyjnego SLD prezydent Aleksander Kwaśniewski. Podobnie jak Sojusz Lewicy Demokratycznej domagał się początkowo dodania jeszcze dwóch województw ze stolicami w Koszalinie i Kielcach. Dla AWS i UW okazało się to nie do przyjęcia, bo oznaczało kalkowanie podziału z lat 1950-75. Kompromis jednak okazał się możliwy.
Jak wspomina ówczesny sekretarz klubu parlamentarnego AWS Andrzej Anusz: „Kwaśniewski zawetował wariant z 15 województwami. Jednak uzgodnienie tej koncepcji w parlamencie, chociaż oczywiście weta prezydenckiego nie byliśmy w stanie odrzucić, bo aż taką siłą głosów nie dysponowaliśmy – stanowiło sygnał, że jesteśmy na kompromis gotowi. Również dla Pałacu Prezydenckiego” [2].
Strony spotkały się w pół drogi. Dotychczasowi oponenci reformy poświęcili woj. środkowopomorskie, ale wywalczyli utworzenie świętokrzyskiego z siedzibą w Kielcach.
Jak relacjonuje Janusz Majcherek, 16 lipca 1998 r. „przedstawiciele trzech największych klubów sejmowych [AWS, SLD i UW – przyp. ŁP] ustalili liczbę nowych województw na 16, przełamując tym samym impas w przygotowywaniu reformy samorządowej” [3]. Kompromisowy już projekt 16 województw Sejm przyjął 18 lipca 1998 r. Weta prezydenckiego tym razem nie było. Ustawę o trójstopniowym podziale administracyjnym i samorządzie terytorialnym Kwaśniewski podpisał 27 lipca 1998 r.
Podziały z czasów rządów PZPR zamazywały odrębności i przecinały obszary, które łączyła regionalna wspólnota. Ten sprzed ćwierćwiecza starał się respektować tradycje lokalnej tożsamości. Zarazem zachowywał zasadę jednolitego państwa, unitarnego a nie federalnego.
Nie oznacza to, że zabrakło pokrzywdzonych. Z pewnością wiele stracił pozbawiony wojewódzkiego statusu Radom i tak społecznie zdegradowany w związku z masowym zamykaniem fabryk w okresie transformacji ustrojowej. Skarżono się też w Częstochowie (w dyskusji na rzecz utrzymania tam siedziby województwa podnoszono argument, że jest to duchowa stolica Polski) i Łomży.
Do końca starano się wypracować warianty kompromisowe, w wyniku ich poszukiwań wprawdzie województw mamy szesnaście, ale już ich stolic osiemnaście. W kujawsko-pomorskim siedzibą wojewody pozostaje bowiem Bydgoszcz, a sejmiku Toruń, zaś w lubuskim wojewoda urzęduje w Gorzowie zaś sejmik w Zielonej Górze.
Zlikwidowano też oczywiste absurdy: w podziale gierkowskim Grójec, skąd wielu mieszkańców dojeżdża do pracy i nauki w Warszawie nie przynależał wcale do województwa stołecznego lecz… radomskiego. Utworzenie w 1975 r. przez Gierka aż 49 województw tłumaczono jego ostrożnością: ponieważ sam przyszedł do władzy w kraju po uprzednim kierowaniu organizacją partyjną w woj. katowickim, starał się osłabić domeny sekretarzy wojewódzkich, żeby w terenie nie wyrósł mu żaden konkurent.
Filozofia reformy sprzed ćwierćwiecza opierała się na wzmocnieniu więzi regionalnych przy zachowaniu jednolitości państwa. Wcześniej wszystkie województwa nosiły nazwy pochodzące od ich stolic. Teraz mamy zarówno pomorskie z siedzibą w Gdańsku, śląskie ze stolicą w Katowicach czy podkarpackie z ośrodkiem w Rzeszowie jak lubelskie, łódzkie czy opolskie. Największe z województw mazowieckie liczbą ludności dorównuje Danii (5,5 mln mieszkańców) i wytwarza 23 proc całego polskiego produktu krajowego brutto, natomiast opolskie zamieszkuje mniej niż milion mieszkańców. Nikt jednak nie kwestionuje poważnie potrzeby utrzymania któregokolwiek z powołanych przed ćwierćwieczem regionów.
Zasada pomocniczości i solidarności
Mapa administracyjna wzbudzała największe emocje, jednak dla polskiej demokracji szczególnie istotne okazało się wdrożenie zasady pomocniczości (subsydiarności) – przekazywanie władzy lokalnej i regionalnej uprawnień, z którymi była w stanie sobie poradzić, wcześniej zarezerwowanych dla administracji centralnej.
„Wiadomo, co mają robić starosta, wójt, marszałek” – zauważa pionier i praktyk reformy samorządowej Konrad Rytel, radny Sejmiku Mazowieckiego. Po ćwierć wieku jej funkcjonowania mówi o „solidarności samorządowej”: „Polega na tym, żeby samorząd bogatszy pomógł biedniejszemu ale sam też mógł liczyć na jego życzliwe współdziałanie. Zasada reformy nie zmieniła się, powiat ma ogarniać to, co przerasta możliwości i obszar gminy, podobnie ma się rzecz z województwem i powiatem. Samorządy często wymagają pomocy w kwestiach budownictwa i infrastruktury. Zwłaszcza w ich wypadku współdziałanie gminy i powiatu okazuje się niezbędne. Gdy pracowałem w powiecie, kupowaliśmy karetki dla szpitala i samochód dla strażaków (..). Sejmik Mazowiecki ma kilka programów, wspierających rzeczy ważne dla niższych szczebli samorządu. Gdy wójt potrzebuje milion złotych na bibliotekę, która służy mieszkańcom, na jej remont czy powiększenie – oczywiste jest dla nas, że przekazujemy dotację. Podobnie, gdy w grę wchodzi boisko. Tu zawsze wyższy szczebel samorządu może się przydać. Przyjść z rzeczową pomocą” [4].
Jak podkreśla Janusz Majcherek {„Pierwsza dekada III Rzeczypospolitej”), już „w 1999, pierwszym roku reformy, władze samorządowe rozporządzały ponad jedną piątą wszystkich pieniędzy publicznych (..)” [5].
Nie ma czasu na świętowanie
Samorządy polskie wśród instytucji publicznych z 69 proc dobrych ocen ustępują w cytowanym już sondażu CBOS wyłącznie jeszcze lepiej postrzeganym: wojsku (73 proc) i straży granicznej (71 proc). Dla porównania: sądy i prokuratura pozytywnie oceniane są przez zaledwie 27 proc Polaków a państwowa służba zdrowia przez 26 proc z nas.
Samorządowcy z oczywistych względów nie mają czasu na świętowanie ćwierćwiecza reformy. W kwietniu odbędą się bowiem kolejne wybory do sejmików wojewódzkich, rad powiatów, miast, dzielnic i gmin. Już po przyjęciu reformy administracyjno-samorządowej ale całkowicie zgodnie z jej duchem w 2002 r. wprowadzono zasadę bezpośredniego wyboru prezydentów miast, burmistrzów i wójtów przez wszystkich mieszkańców zamiast jak poprzednio przez radnych.
Ostatnie lata okazały się ciężkie dla polskiego samorządu: przyczyniły się do tego zarówno niespodziewana pandemia koronawirusa i konieczność przeznaczenia dodatkowych środków na nadprogramową pomoc dla uchodźców ukraińskich, jak niekorzystne rozwiązania ze strony rządzących, zwłaszcza zawarte w Polskim Ładzie godzące we władzę lokalną reguły finansowe. Za rządów PiS samorządowcy powszechnie skarżyli się na przerzucanie na nich kolejnych zadań do wykonania bez zapewnienia niezbędnych na nie środków. Obecna ekipa deklaruje otwarcie na Polskę lokalną i regionalną ale czas weryfikacji tych obietnic jeszcze nie nadszedł.
Udane wprowadzenie w Polsce samorządu terytorialnego i związanej z nią decentralizacji władzy stanowi argument dla zwolenników odrodzenia Powszechnego Samorządu Gospodarczego, jaki istniał u nas przed 1939 r, ale kres próbom jego reaktywowania po wojnie położyła biurokracja komunistyczna. Wysiłkom zwolenników stworzenia reprezentacji przedsiębiorców i całej klasy średniej, budujących wokół tego postulatu ruch społeczny, przyświeca ta sama zasada: nic o nas bez nas.
[1] sondaż Centrum Badania Opinii Społecznej z 4-11 września 2023 [2] Ta reforma zbliżyła nas do Unii Europejskiej. Rozmowa z drem Andrzejem Anuszem. "Samorządność" nr 83, grudzień 2023 [3] Janusz A . Majcherek. Pierwsza dekada III Rzeczypospolitej. Presspublica, Warszawa 1999, s. 289 [4] Mamy się czym pochwalić. Rozmowa z Konradem Rytlem. "Samorządność" nr 83, grudzień 2023 [5] Janusz A. Majcherek. Pierwsza dekada III Rzeczypospolitej, op. cit, s. 134
